Manuel Iguiñiz E.

Asociado a Foro Educativo y Tarea

El año 2023 destacó a Perú como un país vulnerable a emergencias provocadas por desastres naturales, evidenciado a través de eventos como el Ciclón Yacu y el Fenómeno del Niño (FEN). Si bien muchas de estas emergencias tienen su origen en causas naturales, su impacto se ve exacerbado por razones humanas, especialmente debido a la precariedad del Estado.

Estas diversas catástrofes afectan negativamente el ejercicio de derechos fundamentales, en particular, los relacionados con la educación y la cultura. En este artículo, abordaremos dos aspectos clave: en primer lugar, realizaremos una breve enumeración de los tipos de emergencias educativas; y en segundo lugar, examinaremos las normas y propuestas nacionales pertinentes, especialmente en el ámbito del Sector Educación. El objetivo es analizar crítica y propositivamente estas medidas tanto entre los educadores como dentro del propio Sector Educación, con la finalidad de mejorar la respuesta ante la emergencia del Niño Global 2023-2024.

Proponemos estrategias para fortalecer especialmente la colaboración entre la escuela pública y privada, considerándolas como organizaciones democráticas en la comunidad. Esto debería llevarse a cabo de manera más coordinada con la política pública de Gestión de la Prevención de Desastres (GPD).

I. Las emergencias educativas

Somos conscientes de que la mayoría de las emergencias en el país afectan a la educación de maneras diversas y con diferentes niveles de impacto. A pesar de esto, en pocas ocasiones se declaran específicamente como emergencias educativas.

Estas emergencias, con orígenes e implicancias diversas, nos desafían a continuar educando en situaciones de crisis, especialmente en localidades caracterizadas por la pobreza y mayor vulnerabilidad, donde se accede a la educación en condiciones precarias tanto en la esfera pública como privada.

Para abordar los distintos tipos de emergencias en la educación, retomamos de manera resumida un artículo previo sobre el tema[1]. Al abordar las emergencias en la educación, nos basamos en las propuestas de Cora Steinberg (2015:219). Entendemos las emergencias como situaciones que alteran las condiciones regulares de vida, dificultando extraordinariamente el ejercicio de los derechos humanos a nivel local o nacional. Estas pueden surgir tanto de desastres naturales como de situaciones generadas por la acción humana.

Todas las emergencias desafían las capacidades de las instituciones sociales y estatales, llevando a ajustes en el poder y los recursos de los actores institucionales y políticos involucrados.

La histórica desigualdad educativa desempeña un papel crucial en la débil capacidad del Estado para responder a las emergencias en contextos heterogéneos. Como destaca Steinberg (2015:219), es imperativo desarrollar diagnósticos específicos de las disparidades, especialmente en localidades donde la desigualdad “se vuelve extrema y se requieren intervenciones específicas urgentes”. Esto es totalmente aplicable a la realidad peruana.

Según Steinberg, se pueden distinguir dos grandes tipos de emergencias: aquellas provocadas por obstáculos para acceder a la educación y aquellas generadas por la baja calidad de la educación.

1.1. Las emergencias por trabas de acceso a la educación

Un tipo de emergencia educativa se manifiesta cuando los niños, niñas y jóvenes no pueden acceder a la educación obligatoria. Steinberg identifica diversos factores que analizaremos en el contexto peruano.

1La Insuficiencia de Oferta Educativa Pública: Refiere a la carencia de oferta pública en ciertos territorios, niveles educativos (inicial o secundaria) o modalidades como la educación alternativa y especial. En Perú, esta falta de oferta tiene un impacto significativo debido a las numerosas poblaciones rurales dispersas y las dificultades en el transporte público, especialmente en zonas altoandinas y la Amazonía.

2. Suspensión Temporal de la Oferta Educativa: Frecuentemente, enfrentamos desastres naturales como sismos, eventos climáticos extremos, epidemias o interrupciones de servicios básicos, que impiden la continuidad de las actividades en condiciones mínimas. En Perú, los sismos y las lluvias por el calentamiento del mar son especialmente perjudiciales. Destaca la duración de la emergencia provocada por la pandemia de COVID-19, donde la suspensión del servicio escolar presencial no impidió la continuidad del aprendizaje a través de la educación remota de emergencia (ERDE). Esto implicó un esfuerzo notorio del sector público, aunque no logró equipararse completamente a la experiencia presencial. También fue excepcional el papel intervencionista del Poder Ejecutivo, los padres, los medios de comunicación y el debilitamiento relativo del poder del profesorado y la escuela. La emergencia educativa se manifestó primero como parte de la emergencia nacional y solo después de un año y medio se declaró formalmente como tal.

3. Condiciones Socioeconómicas Precarias de las Familias: La gratuidad en la educación pública es relativa y no garantiza la permanencia y conclusión de la educación básica para todos. Además del acceso, muchas familias necesitan proporcionar condiciones para el estudio en casa, apoyo emocional y, en muchos casos, la comunidad debe ofrecer recursos para transporte, alimentación y controles de salud. Las crisis económicas, como la experimentada en el año 2020 debido a la pandemia, aumentan la pobreza. Tras un breve descenso, se prevé que vuelva a alcanzar el 30% debido al estancamiento económico y la inflación.

4. Elementos de Orden Político-Institucional: En la prestación del servicio público formal, según Steinberg (Pág. 221), intervienen “elementos de índole político-institucional que han llegado a constituir situaciones de emergencia educativa”. Ejemplos incluyen huelgas prolongadas, como la huelga magisterial nacional en 2017, o estados de emergencia que suspenden derechos constitucionales para contener movilizaciones políticas o sociales.

1.2. Las emergencias por la baja calidad de la educación

El incumplimiento de proporcionar una educación de calidad a todos los estudiantes constituye la principal deficiencia en el sistema educativo peruano, afectando tanto a la educación pública como a la privada.

La declaración más formal de emergencia educativa a nivel nacional fue el Programa Nacional de Emergencia Educativa 2004, el cual se extendió hasta el 2006.

Esta medida se adoptó debido a los notorios y preocupantes bajos rendimientos de aprendizaje, evidenciados en evaluaciones tanto nacionales como internacionales. Estas evaluaciones, al ser amplias en su alcance, revelan disparidades significativas en los rendimientos en áreas específicas, las cuales no deben interpretarse como una evaluación completa de la calidad educativa.

II. Emergencia del Fenómeno del Niño Global 2024

1.1. Transparentar la institucionalidad estatal, para reformar, sin partir de cero

Para una acción cooperativa de los tres niveles de gobierno y los sectores, es esencial compartir los recursos nacionales en términos de institucionalidad, conocimientos y políticas disponibles. A pesar de sus aciertos y limitaciones, destaca la institucionalidad del Centro Nacional de Estimación, Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres, CENEPRED. [2]. Este centro cuenta con entidades de información que permiten identificar riesgos e impactos de eventos adversos para el ejercicio de los derechos. Además, formula el Plan Nacional de Gestión de Desastres.

La Gestión de Riesgos de Desastre (GRD) se concibe como un proceso social cuyo objetivo final es la prevención, reducción y control constante de los factores de riesgo de desastres, así como una preparación adecuada y respuesta efectiva ante situaciones de desastre. Como mencionamos en el 2023, los riesgos de desastres históricos se han acentuado en el contexto del cambio climático.

En el Perú la instancia competente, en el grupo de países del Pacífico sudamericano, que estudia el Fenómeno del Niño, es la Comisión Multisectorial encargada del Estudio Nacional del Fenómeno El Niño (ENFEN). Agrupa a los organismos científicos y técnicos del Estado. Entre ellos el Servicio Nacional de Alerta, Sernani.

Estos y otros organismos tienen diversos niveles de desconcentración. Más reconocido es el Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI), organismo ejecutor del sistema nacional. La Autoridad Nacional del Agua (ANA) participa también en la limpieza y descolmatación de cauces de ríos. Entre las responsabilidades de INDECI se encuentra el apoyo en la elaboración del Mapa Comunitario de Riesgos y la producción del Informe Situacional, que destaca la magnitud de la situación y demanda la adopción de medidas urgentes.

El desarrollo del FEN 2023-2024 en que nos encontramos ha llevado a una política de acciones inmediatas de adquisición de maquinaria y vehículos, limpieza descolmatación de ríos y quebradas, protección de laderas, y mallas de contención, se focalizaron primero temporalmente hasta fines de noviembre según la declaración del Estado de Emergencia en distritos y provincias de 11 departamentos[3]Estas medidas urgentes evocan la promesa incumplida de la Reconstrucción con Cambios desde 2017, que no logró superar las condiciones de un estado neoliberal frágil y la extendida corrupción.

• El Sector Educación, en FEN 2023

Seguimos en respuestas reactivas y el gobierno acepta que estas acciones son inmediatas y no pretenden desarrollar cambios estructurales, en obras de envergadura, para enfrenar las desigualdades   sociales históricas.

En de septiembre del 2023 se publicó el “Plan multisectorial ante la ocurrencia del fenómeno del niño 2023 – 2024”.[4]  propone las intervenciones de cada sector involucrado en el plan.  En el sector educación se pone énfasis en 05 intervenciones:

     “ ●  Mantenimiento de la       infraestructura educativa mediante transferencia de recursos bajo la modalidad de subvenciones ante el FEN.

  • Desarrollo de acciones de comunicación social sobre preparación y respuesta en los locales escolares en marco al probable FEN
  • Desarrollo de asistencias técnicas para la preparación en marco al probable FEN de las DRE, UGEL, IIEE, Universidades Públicas, centros de educación técnico-productiva e Institutos y escuelas de educación superior en el marco de su autonomía y de acuerdo a la normatividad vigente.
  • Fortalecimiento de capacidades de las DRE/GRE-IIEE, articuladas con las disposiciones emitidas por los órganos competentes, ante el posible FEN
  • Análisis de la vulnerabilidad de locales educativos ante el FEN.”

Como indica el Plan su alcance es la urgencia y se dirige al indispensable corto plazo con insistencia en la respuesta del conjunto del Sector Educación en relación a la infraestructura y orientaciones técnicas.

El Ministerio de Educación (Minedu) informó el pasado 7

de diciembre que se han transferido S/ 67.22 millones, específicamente para reforzar el mantenimiento preventivo en las instituciones educativas de las regiones de Tumbes, Piura y Lambayeque. Igualmente, explicó que se han adquirido 100 domos (estructuras temporales) y mobiliario básico para los distritos que sean declarados en emergencia.

En la normativa de gestión educativa sobre la Gestión de Riesgos de Desastres (GRD) en las instituciones escolares, existen instrumentos administrativos y técnicos operativos. Mencionamos dos ámbitos: los instrumentos regulares de gestión de las instituciones educativas de la Educación Básica del país y, en segundo lugar, disposiciones específicas sobre la implementación de la GRD en los niveles descentralizados del sistema educativo formal, incluyendo las escuelas [5]. Se trata de normas y disposiciones necesarias.

Para tomar decisiones respecto a la posibilidad de adelantar el cierre del año escolar en el Minedu, el Grupo de Trabajo Sectorial se reunió con la Alta Dirección y funcionarios de la Sede Central[6], pero sin incluir a instancias de coordinación descentralizadas. El grupo dispuso que la fecha única nacional fijada en norma anterior sea “excepcionalmente” determinada por las Direcciones Regionales y, en el caso de los COAR, la fecha de cierre del año escolar la fijen los directivos de dichas instituciones.

• Gobiernos regionales

omo señalamos anteriormente, las emergencias suelen imponer mayores demandas de acción a los gobiernos regionales y locales en situaciones críticas. Los niveles de gestión descentralizados y las escuelas forman parte de un Comité de Gestión Integral de Riesgos de Emergencia y Desastres (COGIREDE). Cada nivel cuenta con un Centro de Operaciones de Emergencia para facilitar la disposición de recursos y equipos necesarios.

Las normas nacionales que regulan la gestión de riesgos coinciden en la necesidad de integrar esta gestión en las estructuras permanentes. Esto implica que las Gerencias Regionales de Educación (GRE), Direcciones Regionales de Educación (DRE), Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL) e Instituciones Educativas (IIEE) deben incorporar la Gestión de Riesgos de Desastres (GRD) en sus documentos de gestión. Específicamente, cabe destacar la importancia de la norma RSG N° 302-2029.

La elaboración del Plan de Gestión de Riesgos de Desastres (PGRD) implica la colaboración de aliados a nivel regional y nacional, requiriendo un esfuerzo multidisciplinario que fomente el ordenamiento territorial y aborde las ocupaciones inadecuadas del espacio.

Aunque reconocemos que en muchas ocasiones la respuesta inicial proviene de las propias comunidades y localidades con sus propios recursos, para las ciudades intermedias se destaca la necesidad de contar con una “Plataforma de Primera Respuesta”. Esta plataforma está compuesta por el Cuerpo General de Bomberos Voluntarios, el Sector Salud (Ministerio de Salud, Seguro Social de Salud – ESSALUD, Instituciones Privadas de Salud, Sanidad de las FFAA y Sanidad de la PNP), y el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables. Se reconoce que varias de estas entidades solo tienen actividad en entornos urbanos.

• La UGEL y la importancia de las provincias

Garantizar la continuidad educativa y prevenir desastres tiene en las provincias una instancia de gobierno sumamente importante, ya que son más compatibles con las estructuras y dinámicas territoriales.

Además de la necesidad de que las Direcciones Regionales de Educación (DRE) y las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL) incorporen la Gestión de Riesgos de Desastres (GRD) en sus instrumentos de gestión y elaboren el Plan de GRD, el nivel provincial, a través de la municipalidad, coordina la gestión local. También es de gran importancia trabajar con aliados para asegurar la continuidad educativa. En este nivel, la fuente de información es el Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) y el Sistema de Alerta Temprana Comunitario (SET-COM), que cuenta con la Guía para la Implementación del SET-COM.

Carmen Sánchez (2023), directora de la UGEL Piura, presenta un caso de éxito en la articulación de actores para la continuidad escolar en los distritos de San Miguel del Faique y Canchaque, en la sierra, donde los núcleos de gestión educativa de la UGEL Piura trabajan de manera conjunta. Estos distritos se vieron gravemente afectados por la crecida del río Serrán y los huaycos en el caserío Chamelio y la quebrada El Limón, dificultando el acceso de estudiantes y docentes a las instituciones educativas.

Para lograr la continuidad, la UGEL Piura contó con una amplia alianza que incluyó a la Municipalidad Distrital de San Miguel del Faique y Canchaque, así como al Centro de Salud de ambos distritos.

Policía Nacional, ONG CIPCA, la Iglesia Católica y BETEL, la Universidad Nacional de Piura y los padres de familia, lograron el traslado de los docentes y estudiantes.

En cuanto a la respuesta local, se destaca la contribución del Mapa de Riesgos como una representación gráfica disponible para los niveles provinciales y locales, aunque se reconoce la necesidad de complementarlo con el conocimiento local de la población. Por otro lado, el aumento en el uso de celulares en cuencas ha propiciado casos de alerta inmediata por parte de personas ubicadas en partes más altas de poblaciones rurales.

La emergencia reafirma la necesidad de contar con una política nacional integral y estrategias territoriales específicas. En situaciones de emergencia, el poder y los recursos de los tres niveles de gobierno varían, ya que se reajustan según los tipos de desastre, pero es frecuente la participación activa de los tres niveles. Para fortalecer y mantener estas acciones, resulta indispensable una mayor presencia del Estado en los territorios más precarizados. Sin ello, las alternativas como las asociaciones público-privadas (APP) o los acuerdos con otros Estados para intervenciones supletorias, a menudo, agudizan los problemas de gestión pública. La solución reside en contar con un Estado más sólido y eficiente.

III. La escuela como organización democrática de la comunidad

La prioridad de la educación y la salud es retórica en nuestro Estado, se aborda de manera sectorial y jerárquica, con débil articulación con otras políticas públicas para un desarrollo sostenible y el buen vivir.

3.1 La escuela no es una isla

En especial las catástrofes, obligan a enfrentar los riesgos con políticas de urgencia, pero también con reforma estructurales.  Compartimos con Turienzo, D. y Rogero, J. (2022) que los campos específicos de la vida escolar, no pueden encerrarse en la escuela, es decir no pueden desligarse de otras políticas educativas sistémicas y estructurales”. En nuestro caso, entre esas políticas, están las siguientes: i) retomar la JEC, para enriquecer las practicas pedagógicas y el ambiente formativo; ii) desarrollar la autonomía; iii) fortalecer la profesionalidad docente y del personal administrativo; iv) el trabajo colegiado; v) la inversión en infraestructura y conectividad. 

Más aún, retomando a Turienzo y Rogero, es imperativo abordar las causas de las desigualdades sociales y educativas:

Además, estas políticas deben complementarse de manera simultánea con otras acciones que van más allá del ámbito educativo, como las políticas de conciliación o de lucha contra la pobreza y la exclusión social, en un diseño integral y coordinado de políticas públicas. Los centros deben convertirse en espacios democráticos que sirvan como punta de lanza de protección social y que contribuyan a repensar las escuelas no solo como un lugar de aprendizaje, sino también como un espacio comunitario que fomente el desarrollo y la participación del alumnado.

Se trata de avanzar hacia escuelas comunitarias, insertas en procesos de cohesión social, democráticos y participativos.

3.2 Ordenar políticas sobre emergencia educativa y sustentabilidad

Lo operativo de urgencia sectorial indispensable cualquier emergencia en el Sector Educación, requiere normas y políticas, globales que ofrezcan finalidades públicas, pedagogía y estrategias para la educación para todos.

Así lo indica la política de Estado del Acuerdo Nacional sobre la, gestión del riesgo de desastres (Trigésimo Segunda).

  • desarrollará en todos los niveles y modalidades del Sistema Educativo Nacional programas y proyectos de educación preventiva frente a los riesgos, dentro del marco de un enfoque de sostenibilidad ambiental.

a) Educación preventiva. El conocimiento experto y local

El especialista en gestión de desastres César Abad (2023), enfatiza la importancia de que la escuela recoja el conocimiento local para la comprensión del riesgo y del territorio muchas veces ignorado entre los profesionales. La comprensión de las características de los territorios y sus riegos de desastre son un bien público.   Con ellos y el conocimiento experto, se puede desarrollar respuestas pertinentes a la diversidad de capacidades locales y de apoyo.

Las emergencias son incentivos para superar el paralelismo de actuaciones y fortalecer los bienes públicos.
Esta política requiere inclusión de la emergencia educativa en la LGE, en cuanto a política global de largo plazo con su desarrollo en el PEN al 2036. Con ello las directivas específicas tiene dirección estratégica.

b. Plan de Gestión de Riesgos y desastres- PGRD

Las normas mencionadas podrían ajustarse más a las escuelas polidocentes completas. Indican que la Comisión de Educación Ambiental y GRD debe desarrollar un cronograma de actividades para la elaboración del PGRD en la Matriz de planificación del Plan Anual de Trabajo.

La Guía aprobada por la RSG N° 302 indica que el PGRD no está en el aire, sino que se articula con los siguientes instrumentos: Proyecto Educativo Institucional (PEI), Proyecto Curricular de la Institución Educativa (PCI), Plan Anual de Trabajo (PAT), Reglamento Interno (RI) y la activación de los Comités de Gestión.

La Comisión de Educación Ambiental y GRD, presidida por la máxima autoridad de la IE (director), tiene una función indelegable y debe estar activa durante todo el periodo lectivo. Está integrada por miembros de la comunidad educativa y es reconocida mediante Resolución Directoral. Sería necesario que las normas de gestión de instituciones educativas retomen la importancia del Consejo Educativo Institucional (CONEI) para la conducción democrática de las escuelas.

El Minedu cuenta con una oficina especializada que ofrece el análisis de los riesgos por lluvias [7]. También, podemos mencionar que el Minedu ha publicado la “Guía Metodológica para la elaboración del Plan de Gestión del Riesgo de Desastres y acciones de contingencia en las Instituciones Educativas.”[8] Es un material ilustrado a considerar por las escuelas. Por ejemplo, se retoma el “Esquema sugerido del Plan de GRD para la institución educativa” que se propuso en la Norma Técnica aprobada por la RVM N° 011-2019.  Las escuelas polidocentes completas puede formar brigadas con docentes y personal administrativo.

Bibliografía

[1] Véase Iguiñiz, M. El Perú país de emergencias y la afectación al ejercicio del derecho a la educación. Publicado por Foro Educativo en 22/07/2023.

[2] Ley 29664, Ley del Sistema Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres. SINAGERD. Publicada el 19-02-2011.

[3] Decreto Supremo que declara el Estado de Emergencia en varios distritos de algunas provincias de los departamentos de Amazonas, Áncash, Apurímac, Ayacucho, Cajamarca, Huancavelica, Ica, La Libertad, Lima, Pasco y de la Provincia Constitucional del Callao, por peligro inminente ante intensas precipitaciones pluviales (2023-2024) y posible Fenómeno El Niño. DECRETO SUPREMO N° 121-2023-PCM. Fecha de publicación 25-10-2023.

[4] Decreto Supremo. No. 101-2023-PCM “Plan multisectorial ante la ocurrencia del fenómeno del niño 2023 – 2024. Día 02 de septiembre de 2023.

[5] Destacan dos normas.  “Norma que regula los instrumentos de gestión de las instituciones educativas y programas de Educación Básica”, aprobada por R.V.M N° 011-2019-MINEDU. En adelante, RVM N° 011-2019.

También la Norma Técnica “Disposiciones para la Implementación de la Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres en el Sector Educación”, aprobada por RSG N ° 302-2019-MINEDUEn adelante, RSG N° 302-2019.

[6] Crean el Grupo de Trabajo Sectorial para evaluar la pertinencia del adelantar el cierre del año lectivo 2023.  al  Grupo de Trabajo aporto  la RESOLUCIÓN MINISTERIAL N° 625-2023-MINEDU que específica las instancia de decisión.

[7]  “ESCENARIO DE RIESGO POR LLUVIAS INTENSAS DEL SECTOR EDUCACIÓN” que es elaborado por la Oficina de Defensa Nacional y Gestión del Riesgo de Desastres del Ministerio de Educación. Centro de Operaciones de Emergencia Sectorial. (ODENAGED) MINEDU, 2023.

[8] Elaborada por la ODENAGED.


0 Comentarios

Agregue un comentario

Avatar placeholder

Su dirección de correo no se hará público. Los campos requeridos están marcados *